歐盟歷來十分關(guān)注食品安全。經(jīng)過多年的發(fā)展，歐盟形成了比較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖称钒踩审w系。歐盟新食品法，即歐洲議會與理事會178/2002法規(guī)，于2002年1月28日正式生效，并在2003年做出修訂。

該法是歐盟迄今出臺的最重要的食品法，填補(bǔ)了在歐盟層面沒有總的食品法規(guī)的空白，是對以往歐盟食品質(zhì)量與安全法規(guī)的提升與創(chuàng)新，具有很強(qiáng)的時代特征。其目的是通過統(tǒng)一的手段，為歐盟創(chuàng)造一個有效的食品安全管理框架。

一、新食品法出臺背景

從整個歐盟經(jīng)濟(jì)背景來看，食品安全問題不可忽視。農(nóng)業(yè)食物生產(chǎn)部門在歐盟經(jīng)濟(jì)中占有重要地位，而食品和飲料工業(yè)在歐盟經(jīng)濟(jì)中則占有領(lǐng)先地位。農(nóng)業(yè)、食品和飲料行業(yè)不僅為歐盟創(chuàng)造大量的就業(yè)機(jī)會，而且也是主要的出口創(chuàng)匯來源。從這個角度說，食品安全不再是單純的國內(nèi)政策問題，尤其2001年多哈會議啟動了WTO新一輪農(nóng)業(yè)談判后，歐盟在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼上成為眾矢之的，壓力很大。同時，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題在最近幾年里不斷困擾著歐盟當(dāng)局，農(nóng)民損失慘重，消費(fèi)者失去信心。為緩解壓力，增加農(nóng)產(chǎn)品出口，減少貿(mào)易損失，歐盟必須在提高食品質(zhì)量安全方面做出進(jìn)一步努力，根本上扭轉(zhuǎn)這種被動局面。

另外，歐盟東擴(kuò)也對食品安全管理工作增加了新的壓力：更多貧困、落后的新成員國入盟，對歐盟意味著增加了成員國之間進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理與協(xié)調(diào)的難度。對新成員國則意味著要在統(tǒng)一歐盟政策框架下尋求發(fā)展，包括食品安全管理法規(guī)等。同時，更多小規(guī)模農(nóng)場的出現(xiàn)加大了歐盟食品安全的不確定性因素，增加了食品安全管理的難度。

出臺新食品法醞釀已久，但正式啟動準(zhǔn)備工作則以1997年歐盟發(fā)表的食品安全綠皮書為標(biāo)志。食品安全綠皮書對過去30年里歐洲共同體食品法規(guī)的變化趨勢給予了客觀的評價(jià)，尤其肯定了共同體將各個成員國食品法規(guī)融合于共同體水平所取得的成就，對統(tǒng)一市場計(jì)劃給食品加工行業(yè)所帶來的影響與效益給予了積極的肯定。但是，總的來講，與各個成員國的食品法規(guī)相比，共同體層面的食品法規(guī)基本原則和職責(zé)要求不明確，法規(guī)內(nèi)容零散、陳舊、缺乏核心。對此，歐洲議會強(qiáng)烈要求對立法框架做出改進(jìn)。于是，1992年，歐盟委員會著手考慮歐洲議會的建議。這是一個關(guān)鍵的時期，因?yàn)?，一年前?991年）歐共體通過了“馬斯特赫特條約”，一年后（1993）該條約正式生效，歐洲聯(lián)盟誕生，標(biāo)志著歐洲統(tǒng)一大市場開始建立。另外，共同體在1992年對共同農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行了重大改革，這項(xiàng)改革對共同體農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展影響深遠(yuǎn)。在歐盟誕生的同一年，歐盟委員會召集有關(guān)專家，各成員國代表和其他農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)和消費(fèi)者組織的代表，共同討論歐盟食品安全法規(guī)。

經(jīng)過四年的準(zhǔn)備，歐盟委員會基本完成了食品安全綠皮書的預(yù)期工作內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上，于1999年下半年開始?xì)W盟食品安全白皮書的起草工作。白皮書于2000年1月正式對外發(fā)布，其內(nèi)容以食品安全綠皮書為基礎(chǔ)，明確了根本性的改革計(jì)劃，即通過立法改革和完善歐盟“從農(nóng)場到餐桌”一系列食品安全保證措施，并建立新的歐盟食品管理機(jī)制。同年，歐盟出臺了2000年議程，在歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革議案中，提出要注重產(chǎn)品質(zhì)量，即在政策改革中充分考慮消費(fèi)者所關(guān)心的食品質(zhì)量與安全問題、環(huán)境保護(hù)和動物福利問題。同時，環(huán)境保護(hù)措施也納入共同農(nóng)業(yè)政策。貫穿于白皮書的基本指導(dǎo)思想是，食品安全政策必須建立在綜合、統(tǒng)一的措施基礎(chǔ)之上。

總之，對食品安全的關(guān)注，實(shí)際上是歐盟借助食品質(zhì)量安全管理水平的提高來恢復(fù)消費(fèi)者信心，解決內(nèi)部統(tǒng)一市場矛盾，恢復(fù)和提升歐盟在全球經(jīng)貿(mào)中的地位。

二、歐盟新食品法基本內(nèi)容和特點(diǎn)

歐盟新食品法是歐洲議會和理事會頒布的重要法規(guī)，強(qiáng)調(diào)了關(guān)于食品法的基本原則和要求，明確了歐洲食品安全管理機(jī)構(gòu)的基本職責(zé)以及有關(guān)食品安全的管理程序。食品法的基本原則包括五個方面：食品安全必須考慮整個食物鏈；風(fēng)險(xiǎn)分析是食品安全政策的基礎(chǔ)；所有食品生產(chǎn)與經(jīng)營者必須對食品安全負(fù)責(zé)；產(chǎn)品必須在所有食物鏈環(huán)節(jié)中具有可追溯性；消費(fèi)者有權(quán)從公共機(jī)構(gòu)獲取準(zhǔn)確的食品安全信息。

（一）新食品法基本內(nèi)容

全部法律由五章構(gòu)成，分別就該法的適用范圍與定義，食品法總則，歐洲食品安全管理機(jī)構(gòu)，快速警報(bào)系統(tǒng)和風(fēng)險(xiǎn)管理以及有關(guān)程序和其他條款做出了規(guī)定和描述。

食品法關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域是食品衛(wèi)生，動物健康和福利，飼料，污染物和殘留，添加劑、調(diào)料、標(biāo)簽，新型食品以及轉(zhuǎn)基因食品等。根據(jù)歐盟食品安全白皮書要求，自白皮書正式發(fā)表后的幾年內(nèi)，84項(xiàng)具體行動方案要逐步得到實(shí)施，作為新食品法框架內(nèi)容的具體實(shí)現(xiàn)。就具體法規(guī)制修訂來看，涉及飼料，動物健康，動物副產(chǎn)品，食品衛(wèi)生，食品添加劑，轉(zhuǎn)基因與新型食品，食品標(biāo)簽，農(nóng)藥殘留等內(nèi)容。近四年過去，其中大部分計(jì)劃已經(jīng)完成，也就是說，歐盟大量的涉及食品質(zhì)量與安全的專項(xiàng)法規(guī)得到改進(jìn)和加強(qiáng)。

（二）新食品法基本特點(diǎn)

歐盟對新食品法給予了高度重視并為新食品法最終出臺做了大量準(zhǔn)備工作，從其出臺背景和內(nèi)容看，新食品法具有許多值得關(guān)注的特點(diǎn)：

第一，歐盟食品安全法的誕生具有特殊的社會與經(jīng)濟(jì)背景，反映出歐盟內(nèi)部市場發(fā)展和對外貿(mào)易發(fā)展的客觀需要，因此該法的出發(fā)點(diǎn)與重點(diǎn)具有明確的針對性，強(qiáng)調(diào)對食品安全風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)的有效預(yù)防和遏制，強(qiáng)調(diào)促進(jìn)消費(fèi)者信心的恢復(fù)。

第二，該法又是一部綱領(lǐng)性法規(guī)，更強(qiáng)調(diào)原則要求和框架構(gòu)建，其中并未對關(guān)系食品與飼料安全方面的所有方面、環(huán)節(jié)與措施做出細(xì)致規(guī)定。大量的相關(guān)單項(xiàng)（專項(xiàng)）或綜合性關(guān)系食品安全的法規(guī)與條例都要根據(jù)此法做出相應(yīng)的修訂和完善（在白皮書附件的多項(xiàng)行動方案中體現(xiàn)）。

第三，該法對食品的定義做出了較為廣泛的規(guī)定，同時明確將飼料也納入了食品安全管理的范疇，這是該法的一個重要特征之一。可見，飼料原料來源與加工等對食品安全具有不可回避的潛在風(fēng)險(xiǎn)。這實(shí)際上是對歐洲在過去一段時期爆發(fā)嚴(yán)重食品安全危機(jī)的回應(yīng)。

第四，該法的核心意圖是將食品安全管理明確放大到食物鏈的全過程，覆蓋所有的生產(chǎn)與經(jīng)營環(huán)節(jié)。從“農(nóng)場到餐桌”的理念由歐洲人最早提出并在該法中得到明確體現(xiàn)。這是食品安全管理原則的重要改進(jìn)，是適應(yīng)食品生產(chǎn)規(guī)律的重要措施，它表明食品安全越來越需要一種系統(tǒng)、綜合性管理。

第五，該法對食品安全和飼料安全的含義分別做了嚴(yán)格的規(guī)定，如什么樣的食品或飼料是安全的或不安全的。同時，對可追溯制度的建立做出了規(guī)定，尤其在面對不安全食品或飼料產(chǎn)品時，規(guī)定經(jīng)營者如何按照必要的程序，履行相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。

第六，實(shí)現(xiàn)有效的系統(tǒng)管理，控制食品安全事件與事故的發(fā)生，必須首先采取有效的預(yù)防措施，這是該法體現(xiàn)的重要內(nèi)容之一，即食品安全管理要以防為主，通過快速預(yù)警系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理，并有緊急事件應(yīng)對措施，及時處理食品安全事件。

第七，如何對快速預(yù)警系統(tǒng)提供技術(shù)支持，如何保證食品安全政策的合理性，是該法強(qiáng)調(diào)的另一項(xiàng)重要內(nèi)容。不管是從歐盟食品安全白皮書還是從歐盟食品安全法規(guī)，很大篇幅用在強(qiáng)調(diào)科學(xué)指導(dǎo)的重要意義。運(yùn)用科學(xué)手段搜集、分析信息，及時發(fā)現(xiàn)和判斷食品安全風(fēng)險(xiǎn)，制定科學(xué)、有效的解決方案，強(qiáng)調(diào)食品安全管理的科學(xué)基礎(chǔ)與內(nèi)涵，是該法的另一特色。

第八，完成上述工作要有行為主體，這便是歐盟食品安全管理機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)的建立與職責(zé)，在法律層面給予了確認(rèn)，或者說該機(jī)構(gòu)的身份與功能納入了歐盟食品安全法的框架之內(nèi)，可見其重要性。這也是歐盟在食品安全管理機(jī)構(gòu)改革方面做出的重要嘗試，希望通過建立一個獨(dú)立、透明的管理機(jī)構(gòu)，通過其功能的有效發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者對歐盟食品安全信心的重建。

其實(shí)，對歐盟食品安全管理機(jī)構(gòu)的功能，不能只從其名稱上理解。按照食品安全法的規(guī)定，該機(jī)構(gòu)的核心工作內(nèi)容是組織、協(xié)調(diào)開展科學(xué)研究，搜集和分析信息，創(chuàng)建科學(xué)網(wǎng)絡(luò)，提供科學(xué)建議，制定法規(guī)政策等。通過風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)交流與風(fēng)險(xiǎn)管理，提高食品安全危機(jī)防范與處理的準(zhǔn)確性和有效性。它并不是一個獨(dú)立的執(zhí)法主體，更像一個食品安全管理的技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)。

三、歐盟食品安全立法管理發(fā)展趨勢

對食品安全采取統(tǒng)一管理措施，強(qiáng)調(diào)從農(nóng)場到餐桌整個食物鏈的全面控制和嚴(yán)格監(jiān)督，已經(jīng)成為歐盟當(dāng)局實(shí)現(xiàn)食品安全和動植物健康，保證歐盟內(nèi)部市場正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要指導(dǎo)原則。

歐盟不斷改進(jìn)立法和開展相關(guān)行動，尤其自2000以來，歐盟對食品安全條例進(jìn)行了大量修訂和更新。以食品衛(wèi)生法規(guī)為例，歐盟出臺了許多理事會指令，這些指令又經(jīng)過了數(shù)次修訂，修訂的主要依據(jù)是從農(nóng)場到餐桌的綜合治理，良好的衛(wèi)生操作規(guī)范（GHPs）和HACCP原則等。

2004年歐盟修訂了食品衛(wèi)生條例(EC)852/2004，動物源性食品特殊衛(wèi)生條例(EC)853/2004，動物源性產(chǎn)品官方監(jiān)管組織條例(EC)854/2004，通過2004/41/EC指令廢除了其他原有的食品衛(wèi)生指令等。

目前，影響歐盟食品安全的重要法律包括歐盟食品法(EC)No.178/2002，歐盟食品安全與動植物健康監(jiān)管條例(EC)No.882/2004,以及動物源性食品生產(chǎn)、加工、流通等管理的動物健康條例2002/99/EC。

歐盟食品安全與動植物健康監(jiān)管條例(EC)No.882/2004是一部側(cè)重食品與飼料，動物健康與福利等法律實(shí)施監(jiān)管的條例。它提出了官方監(jiān)控的兩項(xiàng)基本任務(wù)，即預(yù)防，消除或減少通過直接方式的或通過環(huán)境渠道等間接方式對人類與動物造成的安全風(fēng)險(xiǎn)；嚴(yán)格食品和飼料標(biāo)識管理，保證食品與飼料貿(mào)易的公正，保護(hù)消費(fèi)者利益。官方監(jiān)管的核心工作是檢查成員國或第三國是否正確履行了歐盟食品與飼料法，動物健康與福利條例所要求的職責(zé)。

總的來看，歐盟近年來在法律修訂與完善方面做了大量工作，在監(jiān)管措施與方式做了許多改革與探索?？梢哉f，歐盟法規(guī)幾乎涉足所有關(guān)鍵的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，下一步工作重點(diǎn)就是在繼續(xù)完善有關(guān)食品與動物健康等法律法規(guī)基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)好歐盟對成員國食物生產(chǎn)與銷售的統(tǒng)一管理，加強(qiáng)對法律實(shí)施的監(jiān)督與跟蹤。不僅做到有法可依，更重要的要做到有法必行，行法必果。

實(shí)際上，歐盟是在構(gòu)建食品安全的戰(zhàn)略性框架，并通過四個方面促成這個框架的完成：制定食品與飼料安全法規(guī)，提供統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn)；建立獨(dú)立的科學(xué)咨詢體系，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)分析力度；加強(qiáng)法律監(jiān)管措施，保證法律實(shí)施效果；增加食品與飼料質(zhì)量安全信息的透明度，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。

四、對我國食品安全管理的啟示

歐盟食品安全管理立法的變化，不僅將對歐盟及其成員國內(nèi)部的食品生產(chǎn)、流通產(chǎn)生重要影響，也將對第三國向歐盟出口動植物及相關(guān)產(chǎn)品產(chǎn)生不同程度影響。中國是歐盟重要的農(nóng)產(chǎn)品出口目標(biāo)市場，有必要對此進(jìn)行全面、深入研究，做好預(yù)警分析和提出前瞻性應(yīng)對措施。

歐盟新的食品法對我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全實(shí)現(xiàn)法制化管理，尤其對正處于準(zhǔn)備階段的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法的框架設(shè)立，具有一定的參考價(jià)值，需要從以下幾個方面進(jìn)行關(guān)注和研究：

立法管理應(yīng)遵循“從農(nóng)場到餐桌”的整個食物鏈綜合管理的指導(dǎo)思想，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性。

立法結(jié)構(gòu)應(yīng)具有前瞻性，講究嚴(yán)密的科學(xué)基礎(chǔ)，對食物鏈所有環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的法規(guī)或條例規(guī)定。

立法核心應(yīng)考慮農(nóng)產(chǎn)品安全預(yù)警與快速反應(yīng)體系，引入風(fēng)險(xiǎn)分析與管理，預(yù)防為主。

依法保證科學(xué)分析與信息交流咨詢體系的建立并保持獨(dú)立性，提高信息搜集的客觀性、準(zhǔn)確性，保證決策程序的透明性、有效性。

通過立法明確執(zhí)法主體，建立、完善中央政府與省地政府農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，分清職責(zé)，依法管理，注重效果。